Tại sao các quốc gia có sức mạnh tương đương nhau lại thường phản ứng khác nhau đối với cùng một điều kiện hoặc ràng buộc trong môi trường quốc tế? Nỗ lực nhằm trả lời câu hỏi trên đã dẫn tới việc nghiên cứu các nguồn gốc trong nước của chính sách đối ngoại và chính trị quốc tế. Tuy nhiên, văn liệu hiện có ít khi đề cập đến một vấn đề: Ai là người chịu trách nhiệm cho quá trình hoạch định chính sách đối ngoại tại các quốc gia dân chủ tự do? Giới tinh hoa hay quần chúng? Ai gây ảnh hưởng lên ai? Dư luận và các tác nhân xã hội gây ra những ảnh hưởng như thế nào lên chính sách? Liệu thái độ của quần chúng đối với chính sách đối ngoại có bị thao túng bởi giới tinh hoa hay không? Cuối cùng là, nếu thái độ của quần chúng đi theo một kiểu mẫu chung thì điều gì giải thích cho sự khác nhau giữa những ảnh hưởng từ dư luận lên chính sách tại các quốc gia khác nhau?
Bài viết này cố gắng làm rõ mối quan hệ giữa dư luận và chính sách đối ngoại của các nền dân chủ tự do.[1]
Quan điểm sau đây sẽ được chứng minh trong bài viết: tác động của dư luận lên chính sách, thay vì phụ thuộc nhiều vào những vấn đề cụ thể liên quan hoặc vào những kiểu mẫu riêng biệt của thái độ quần chúng, thì lại phụ thuộc nhiều hơn vào cấu trúc trong nước và các quá trình xây dựng liên minh trong những quốc gia tương ứng. Bài viết phân tích tác động của dư luận lên quá trình hoạch định chính sách đối ngoại tại bốn quốc gia dân chủ tự do với những cấu trúc nội địa riêng biệt: Hoa Kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức và Nhật Bản. Tác giả sẽ chỉ ra rằng những khác biệt trong các thể chế chính trị, các mạng lưới chính sách, và cấu trúc xã hội sẽ giải thích cho những kết quả khác nhau của chính sách đối ngoại khi tác động của môi trường quốc tế được kiểm soát và thái độ của quần chúng cũng đi theo những kiểu mẫu tương tự nhau tại các quốc gia khác nhau.
Do đó, bốn quốc gia đã phản ứng khác nhau đối với chính sách của Liên Xô trong suốt những năm 1980 bất chấp những xu hướng tương tự nhau trong dư luận quần chúng. Phân tích mối tương tác giữa dư luận và các quá trình thành lập liên minh trong giới tinh hoa tại bốn quốc gia cho thấy các kết quả chính sách khác nhau tùy theo sự biến đổi trong các cấu trúc trong nước chứ không phải thay đổi trong địa vị quốc tế của các quốc gia.
Dư luận và chính sách đối ngoại: Các khái niệm lý thuyết và các vấn đề về phương pháp
Ai đi theo ai? Giới tinh hoa và quần chúng
Hầu hết các tài liệu sẵn có về sự tương tác giữa dư luận quần chúng và giới tinh hoa trong việc hoạch định chính sách đối ngoại của các nền dân chủ tự do có thể được phân loại dựa theo hai khái niệm rộng.[2] Theo lý thuyết đa nguyên về dân chủ, khái niệm hay phương pháp “từ dưới lên” (bottom-up) cho rằng giới quần chúng có một tác động riêng biệt nhất định đối với quá trình xây dựng chính sách.[3] Hay nói cách khác là, các nhà lãnh đạo đi theo quần chúng. Tuy nhiên, rất khó để dung hòa giữa khái niệm về chính sách từ dưới lên với bằng chứng thực nghiệm trái ngược sau đây:
- Ở Tây Âu, Hoa Kỳ, Nhật Bản, cả giới tinh hoa và quần chúng đều cho thấy sự ủng hộ như nhau đối với các mục tiêu và thể chế cơ bản của chính sách đối ngoại. Những sự chia rẽ nổi bật về mặt chính trị, tôn giáo và hệ tư tưởng cùng giúp hình thành nên quan điểm chung trong giới tinh hoa cũng như trong quần chúng.[4]
- Có nhiều trường hợp mà các quyết định về chính sách đối ngoại đã được thực thi mà không được sự đồng thuận của quần chúng. Các ví dụ có thể thấy là, quyết định của Mỹ theo đuổi vai trò quốc tế tích cực trong thế giới thời hậu chiến và can dự vĩnh viễn vào các vấn đề an ninh châu Âu; quyết định của Tây Đức về tái vũ trang và gia nhập NATO vào đầu những năm 1950 và theo đuổi chính sách Hướng Đông (Ostpolitik: chính sách giảm căng thẳng/bình thường hóa quan hệ với Đông Âu, đặc biệt là Đông Đức – ND) vào cuối những năm 1960; quyết định của Pháp xây dựng một lực lượng hạt nhân độc lập vào những năm 1950 và rời khỏi các thể chế quân sự của NATO vào giữa những năm 1960.
Do đó, phương pháp thứ hai đại diện cho quan điểm phổ biến trong các tài liệu hiện có cho rằng theo như quá trình “từ trên xuống” (top-down), thì mức độ đồng thuận trong dư luận chịu ảnh hưởng từ mức độ đồng thuận trong giới tinh hoa, có nghĩa là nếu giới tinh hoa đồng thuận hoặc chia rẽ, thì hiệu ứng này cũng lan truyền đến đại đa số quần chúng. Quan điểm này có cùng ý tưởng với phương pháp tiếp cận từ góc độ “sức mạnh của giới tinh hoa” (“power elite”: sự gắn bó lợi ích của các nhà lãnh đạo quân sự, doanh nghiệp, chính trị tạo nên sức mạnh, trong khi đó, người dân bình thường chính là những chủ thể bất lực và bị thao túng bởi giới tinh hoa – ND) (C.Wright Mills) hoặc phương pháp lấy quốc gia làm trung tâm và lý thuyết của chủ nghĩa hiện thực đối với chính sách đối ngoại. Quan điểm này cho rằng quần chúng dễ bị thao túng bởi các nhà lãnh đạo chính trị, bởi (1) đối với đông đảo quần chúng thì chính sách kinh tế có tầm quan trọng cao hơn so với chính sách an ninh và chính sách đối ngoại, (2) tầm hiểu biết của dân chúng khá hạn hẹp về các vấn đề liên quan, và (3) dư luận quần chúng rất dễ thay đổi.[5]
Một lần nữa, chứng cứ thực nghiệm cho thấy những giả định này cần được đặt một dấu chấm hỏi:
- Trong khi chỉ một lượng nhỏ những người dân được cho là tích cực hoạt động chính trị, thì phần lớn dân chúng lại vẫn thường xuyên theo dõi các tin tức về chính sách đối ngoại trên các phương tiện truyền thông.[6] Tương tự như vậy, trong khi đối với đa số dân chúng, tầm quan trọng của các vấn đề nội địa nặng ký hơn các vấn đề đối ngoại và an ninh, nhưng số liệu lại cho thấy nhiều nhóm thiểu số coi các vấn đề đối ngoại là một trong số những vấn đề quan trọng nhất mà đất nước họ đang phải đối diện. Trung bình có từ 20 đến 30 phần trăm tổng số dân chúng cho biết họ quan tâm một cách nghiêm túc đối với các công việc đối ngoại.[7]
- Thái độ của dân chúng, ít nhất là đối với các vấn đề ngoại giao cơ bản, dường như ổn định hơn so với người ta thường giả định. Một lượng lớn người dân không thay đổi thái độ một cách thường xuyên. Nói tóm lại, quần chúng dường như lý trí và cũng ít bị thao túng bởi giới tinh hoa hơn là luận điểm mà phương pháp từ trên xuống đã giả định.[8]
- Việc các nhà lãnh đạo cố gắng thao túng quần chúng và các chính phủ tiến hành các chiến dịch tuyên truyền công phu nói lên rằng giới tinh hoa hay các nhà lãnh đạo coi trọng sức mạnh của đám đông quần chúng thiếu hiểu biết và cảm thấy bị đe dọa bởi những người này. Sự tồn tại của các chiến dịch tuyên truyền của chính phủ và những nỗ lực nhằm kiểm soát nội dung thông tin được truyền đạt tới dân chúng một cách có chủ đích (spin control) đã đi ngược lại với giả định ban đầu của thuyết “sức mạnh giới tinh hoa.”
Bên cạnh những vấn đề mang tính thực nghiệm này, mô hình từ trên xuống hay từ dưới lên đều chịu hậu quả từ những thiếu sót về mặt khái niệm. Một là, cả hai mô hình coi quần chúng cũng như giới tinh hoa là những chủ thể đơn nhất. Trong khi đó, một bộ phận dân chúng có thể bị thao túng bởi những cuộc tuyên truyền từ chính phủ, nhưng cũng tồn tại đồng thời những nhóm khác nỗ lực chống lại sự ảnh hưởng này.[9] Ít nhất chúng ta cần phân biệt được giữa (1) dư luận của đại đa số quần chúng (mass public opinion), (2) quần chúng quan tâm (attentive public), những người có mối quan tâm cơ bản đến chính trị, và (3) quần chúng lưu tâm theo vấn đề (issue publics), nhóm những người dân đặc biệt lưu tâm đến những vấn đề nhất định. Hơn nữa, bản thân trong lòng giới tinh hoa thường bị chia rẽ, và do đó, những nhóm tinh hoa khác nhau lại cố gắng thuyết phục quần chúng nghe theo những lập trường khác nhau của họ.[10]
Hai là, một quan điểm đơn giản thái quá về các quá trình từ dưới lên hay từ trên xuống có xu hướng xem nhẹ việc dư luận và các nhóm xã hội có thể tác động đến quá trình hoạch định chính sách theo nhiều cách và ở những giai đoạn khác nhau. Họ có thể ảnh hưởng trực tiếp đến sự lựa chọn của những nhà ra quyết định hàng đầu bằng cách thay đổi mục tiêu chính sách hoặc thay đổi thứ tự ưu tiên của các mục tiêu, bằng cách thu hẹp lại phạm vi lựa chọn chính sách và/hoặc công cụ để hiện thực hóa mục tiêu, hoặc bằng cách giành được sự nhượng bộ mang tính biểu trưng, nghĩa là sự thay đổi về mặt hình thức hơn là những cải cách thực chất về chính sách. Thêm vào đó, dân chúng cũng có thể tác động gián tiếp đến chính sách bằng cách gây ảnh hưởng lên những quá trình xây dựng liên minh trong giới tinh hoa. Điều này có thể gia cố hoặc làm yếu đi vị thế của các cơ quan hoặc chủ thể đơn lẻ trong bộ máy chính phủ. Dư luận và hoạt động của các nhóm lợi ích trong dân chúng có thể dẫn đến những thay đổi và/ hoặc sắp xếp lại [liên minh] trong nội bộ hoặc giữa các tổ chức chính trị như các đảng phái. Rất khó để tìm ra nguồn gốc của những hệ quả gián tiếp lên chính sách này, do đó, chúng dễ dàng bị xem nhẹ.Tuy nhiên, những tác động này có thể đóng vài trò quan trọng tương đương với những ảnh hưởng trực tiếp đã đề cập ở trên.
Cuối cùng, chúng ta không thể cho rằng dư luận quần chúng và quan điểm của giới tinh hoa tương tác với nhau và được chuyển vào các quyết định chính sách tại các quốc gia khác nhau theo cùng một cách giống nhau. Nói cách khác, những tương đồng trong thái độ của công chúng tại các quốc gia không nhất thiết phải dẫn đến các chính sách giống nhau. Thái độ của công chúng đối với chính sách vũ khí hạt nhân là một ví dụ điển hình. Mẫu hình dư luận tại Mỹ, Tây Âu, và Nhật Bản gần như giống nhau. Vũ khí nguyên tử hầu như được chấp nhận để phục vụ cho mục tiêu ngăn chặn, miễn là các nỗ lực kiểm soát vũ trang được thực hiện. Thái độ chống đối dần xuất hiện khi giới chính quyền bắt đầu nghĩ đến việc sử dụng vũ khí nguyên tử trong chiến tranh. Xuyên suốt chiến tranh lạnh, việc là bên sử dụng vũ khí nguyên tử trước so với đối phương [thay vì chỉ dùng để đánh trả] chỉ giành được ủng hộ ít ỏi tại Mỹ, Pháp, Tây Đức và Nhật.[11]
Mặc dù có sự tương đồng trong thái độ của dân chúng như vậy, nhưng chính sách hạt nhân tại bốn nước này không giống nhau. Nhật Bản đã có chính sách chống đối hạt nhân mạnh mẽ nhất từ cuối những năm 1960. Cộng hòa Liên bang Đức thay đổi chính sách từ việc ủng hộ ra mặt chiến lược răn đe mở rộng của Mỹ và tận dụng ô hạt nhân của nước này sang ủng hộ quyết liệt cho chính sách kiểm soát vũ khí hạt nhân. Mỹ đề cao việc kiểm soát vũ khí vào những năm 1970, chuyển sang tăng cường vũ khí trên diện rộng trong nhiệm kỳ đầu của Tổng thống Ronald Reagan, và trở lại kiểm soát vũ khí từ giữa những năm 1980 trở đi. Còn Pháp là quốc gia theo đuổi chính sách ủng hộ vũ khí hạt nhân mạnh mẽ nhất trong bốn nước và cho tới nay vẫn từ chối tham gia vào hoạt động kiểm soát vũ khí hạt nhân.
Sự khác nhau trong chính sách một phần là do vị thế và khả năng giữa các quốc gia trên trường quốc tế khác nhau (ví dụ, hiện trạng hạt nhân của Pháp và Mỹ so sánh với Nhật Bản và Đức có sự khác biệt). Tuy nhiên, trong khi những thay đổi thường xuyên trong các chính sách kiểm soát vũ khí của Mỹ có thể là kết quả từ các phản ứng đối với những thay đổi trong “môi trường các mối đe dọa” (như tình trạng gia tăng vũ trang của Liên Xô vào những năm 1970; can thiệp của nước này vào Afghanistan; và “Cách mạng Gorbachev”), thì chính sách của Pháp dường như phần lớn không bị ảnh hưởng bởi cả nhân tố bên trong và bên ngoài. Sự thay đổi trong chính sách của Tây Đức thậm chí còn đi ngược lại điều mà người ta dự đoán từ việc đơn thuần quan sát “môi trường các mối đe dọa” như tình trạng gia tăng vũ trang của Liên Xô vào cuối những năm 1970. Sự ổn định trong chính sách hạt nhân của Nhật phù hợp với phản ứng của quần chúng, tuy nhiên không thể giải thích cho sự ổn định này nếu xét tới sự thay đổi trong môi trường quốc tế của Nhật lúc bấy giờ.
Mắt xích còn thiếu: Cấu trúc quốc nội và quá trình xây dựng linh minh
Nếu như cả những thái độ của công chúng và sự biến chuyển của môi trường quốc tế không thể giải thích cho những khác biệt trong chính sách thì mắt xích nào đã thiếu trong mối quan hệ giữa dư luận và quyết định của giới tinh hoa trong chính sách đối ngoại và an ninh? Bài viết này đề xuất câu trả lời là cấu trúc quốc nội và các quá trình xây dựng liên minh, cần nghiên cứu hai vấn đề này để hiểu được tác động của dư luận lên chính sách đối ngoại ở những nền dân chủ tự do.[12]
Đến với cách tiếp cận từ góc độ cấu trúc trong nước, ta sẽ xem xét bản chất của các thể chế chính trị (“nhà nước”), các đặc tính cơ bản của xã hội, và các dàn xếp thể chế và tổ chức liên kết giữa nhà nước với xã hội và làm cầu nối đưa các nhu cầu xã hội vào trong hệ thống chính trị. Nói cách khác, cấu trúc nội địa quyết định phương thức hệ thống chính trị phản ứng lại các nhu cầu xã hội như thế nào. Như vậy nghiên cứu về phong trào xã hội là những nghiên cứu có nội dung về “cấu trúc cơ hội chính trị.”[13] (Political Opportunity Structure: là một khái niệm cho rằng sự thành công hay thất bại của các phong trào xã hội phụ thuộc chủ yếu vào các cơ hội chính trị từ phía thể chế nhà nước – ND)
Ta có thể phân biệt một số phương pháp tiếp cận sau. Phương pháp thứ nhất tập trung vào các thể chế nhà nước và đã được biết đến với khái niệm nổi tiếng về nhà nước “mạnh” và “yếu”. Phương pháp này nhấn mạnh mức độ tập trung hóa quyền lực của các thể chế nhà nước và khả năng của hệ thống chính trị trong việc điều khiển xã hội và vượt qua những sự chống đối trong nước.[14] Các nhà nước yếu có những thiết chế chính trị bị phân mảnh và rất dễ bị ảnh hưởng bởi áp lực từ các nhóm lợi ích xã hội và các đảng chính trị. Khả năng của các nhà nước này trong việc áp đặt chính sách lên xã hội và tận dụng các nguồn lực trong xã hội rất hạn chế. Ngược lại, các nhà nước mạnh bao gồm các thiết chế chính trị tập trung với những cơ quan hành chính quyền lực; họ có khả năng chống lại đòi hỏi của quần chúng và duy trì sự tự chủ ở mức cao so với xã hội.
Tuy nhiên, sự phân biệt giữa “các nhà nước mạnh và yếu” có lẽ đã được đơn giản hóa quá mức, chính điều này khiến cho việc giải thích sự khác nhau giữa các cấu trúc nội địa không còn chính xác. Những nhà nước yếu như Mỹ đôi khi có thể thực hiện các chính sách đạt hiệu quả rất cao, trong khi những hệ thống mạnh không phải lúc nào cũng theo đuổi các chính sách đối ngoại mạnh mẽ và hiệu quả.[15] Hơn nữa, các phương pháp tiếp cận theo khía cạnh thể chế này đã gặp phải thử thách vì tính phi chính trị của chúng và do đó không thể giải thích cho các kết quả chính sách cụ thể. Thay vì tập trung vào cấu trúc nhà nước, chúng ta nên phân tích các quá trình xây dựng liên minh trong nội bộ xã hội và hệ thống chính trị.[16] Những phương pháp tiếp cận này tập trung vào “các mạng lưới chính sách,” nghĩa là các cơ chế và quy trình đại diện lợi ích thực hiện bởi các đảng phái và các nhóm lợi ích vốn kết nối môi trường xã hội với hệ thống chính trị. Khái niệm này nhấn mạnh khả năng của các chủ thể chính trị trong việc xây dựng sự đồng thuận giữa các nhóm tinh hoa có liên quan để ủng hộ cho chính sách của họ.[17]
Tuy nhiên, sẽ không chính xác nếu chỉ đơn thuần so sánh ưu và khuyết điểm của cách tiếp cận xây dựng liên minh và cách tiếp cận thể chế. Một mặt, cấu trúc nhà nước không quyết định nội dung cụ thể hoặc phương hướng chính sách. Mặt khác, việc xây dựng liên minh diễn ra trong khuôn khổ của các thể chế chính trị và xã hội. Các cấu trúc của xã hội và hệ thống chính trị quyết định kích cỡ và sức mạnh của các liên minh chính sách, hai yếu tố cần cho việc tạo nền tảng ủng hộ cho những chính sách cụ thể. Cấu trúc nội địa dường như cũng giải thích cho những đặc tính khái quát của chính sách đối ngoại, mức độ ổn định cũng như cấp độ hoạt động và cam kết.[18]
Tóm lại, một phương pháp tiếp cận “trộn lẫn” bao gồm cả cấu trúc thể chế và các quá trình xây dựng liên minh dường như thích hợp hơn. Trong tác phẩm sau này của mình, Peter Gourevitch và Peter Katzenstein, hai tác giả trước đó đã tranh luận về những ưu điểm của phương pháp thể chế cũng như các khái niệm về xây dựng liên minh, cuối cùng đã hướng tới phương pháp tiếp cận kết hợp, nhấn mạnh ba nhân tố:[19]
- Bản chất của các thể chế chính trị và mức độ tập trung hóa của chúng: Liệu quyền hành pháp có tập trung trong tay của một nhà ra quyết định duy nhất (tổng thống, thủ tướng) – người nắm quyền kiểm soát cuộc đấu tranh giữa các cơ quan hành chính nội bộ chính phủ? Chính phủ có thể điều khiển quá trình lập pháp tới mức độ nào?
- Cấu trúc xã hội liên quan đến (i) hiện tượng phân cực trong xã hội, (ii) sức mạnh của tổ chức xã hội, và (iii) mức độ vận động sức ép từ các nhân tố xã hội: Mức độ không đồng nhất trong xã hội về mặt tư tưởng và sự phân chia giai cấp là như thế nào? Các liên minh và tổ chức xã hội đã phát triển mạnh đến mức nào trong khả năng thể hiện nỗi bất bình và gia tăng các yêu sách?
- Cuối cùng là bản chất của các quá trình xây dựng liên minh trong các mạng lưới chính sách kết nối nhà nước với xã hội:
- Tại những quốc gia có các thể chế chính trị tập trung quyền lực cao nhưng xã hội lại bị phân cực và có các tổ chức xã hội tương đối yếu ớt, thì mạng lưới chính sách dường như bị chi phối bởi nhà nước. Việc thành lập liên minh có liên quan đến chính sách khi đó sẽ bị kiểm soát bởi giới tinh hoa chính trị và ít nhiều loại trừ các nhân tố xã hội và/hoặc dư luận quần chúng.
- Trái lại, sự kiểm soát mạng lưới chính sách về tay xã hội tồn tại ở các quốc gia có những xã hội tương đối đồng nhất, mức độ huy động xã hội cao nhưng cấu trúc nhà nước yếu ớt. Việc thành lập liên minh có liên quan đến chính sách khi đó sẽ diễn ra giữa các nhân tố xã hội, cụ thể là dư luận quần chúng sẽ đóng một vai trò quan trọng.
- Những quốc gia có thể chế chính trị và các tổ chức xã hội với sức mạnh ngang bằng nhau có khả năng tạo thành một mạng lưới chính sách mang đặc tính nghiệp đoàn dân chủ (democratic corporatism). Các chủ thể chính trị và xã hội sẽ tham gia vào các quá trình thương lượng liên tục để tìm ra những thỏa thuận chính sách trong một môi trường có đi có lại (give-and-take).[20] Kết quả là các chính sách dung hòa (middle-of-the-road) được ra đời và phản ánh mẫu số chung của dư luận.
Hoa Kỳ, Pháp, Đức, và Nhật Bản được đặc trưng bởi các cấu trúc nội địa riêng biệt. Quan điểm của tác giả cho rằng chính những khác biệt này giải thích cho sự khác nhau trong tác động của dư luận đối với chính sách đối ngoại và an ninh. Tác giả kiểm nghiệm giả thuyết này bằng cách xem xét các phản ứng khác nhau [của các nước này] đối với những thay đổi trong chính sách đối ngoại của Liên Xô từ cuối những năm 1970 đến cuối những năm 1980 (từ Brezhnev đến Gorbachev).
Cấu trúc nội địa của Hoa Kỳ, Pháp, Nhật Bản và Cộng hòa Liên bang Đức
Các thể chế chính trị
Hoa Kỳ, không nghi ngờ gì, chính là quốc gia có cấu trúc hoạch định chính sách đối ngoại và an ninh mang tính phi tập trung nhất trong bốn nước. Các nhà nghiên cứu đã ghi chép lại kỹ lưỡng những căng thẳng sẵn có trong nhánh hành pháp giữa Lầu Năm Góc, Bộ Ngoại giao, và Hội đồng An ninh Quốc gia, đây chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mâu thuẫn nội bộ trong các chính sách quốc phòng và kiểm soát vũ khí. Hơn nữa, Quốc hội Mỹ có nhiều quyền hành trong việc thi hành chính sách đối ngoại hơn bất cứ quốc hội phương Tây nào bởi vì sự tồn tại của (1) tình trạng yếu kém của hệ thống đảng phái, chính điều này đã hạn chế gay gắt quyền lực của cơ quan hành pháp đối với những quyết định của Quốc hội và (2) các quy định về mặt thể chế như yêu cầu phải có đa số hai phần ba số phiếu trở lên khi thông qua các hiệp ước quốc tế.
Cấu trúc chính trị Pháp lại khác hẳn, nó bao gồm những thể chế nhà nước mạnh nhất trong số bốn quốc gia. Đệ ngũ Cộng hòa Pháp đã thể chế hóa một nền chính trị tập trung mà các tổng thống từ thời Charles de Gaulle đã ngày càng củng cố. Quyền lực của bộ máy hành chính nhà nước Pháp càng giúp gia cố sức mạnh của nhánh hành pháp.[21] Đặc điểm tổng quát này của hệ thống chính trị Pháp đặc biệt liên quan đến việc hoạch định chính sách đối ngoại và quốc phòng, công việc nằm trong lãnh địa dành riêng cho tổng thống.[22] Hơn thế nữa, Quốc hội Pháp – đối lập hoàn toàn với Quốc hội Mỹ – đóng một vai trò rất mờ nhạt trong chính sách đối ngoại. Tóm lại, sự tập trung hóa trong quá trình ra quyết định của bộ máy nhà nước Pháp trong lĩnh vực chính sách đối ngoại dường như nhiều hơn hẳn so với các lĩnh vực khác.
Nhật Bản tương tự trường hợp của Pháp vì hệ thống chính trị của nước này cũng thường được mô tả như là một nhà nước mạnh. Thực tế cho thấy quyền hành của bộ máy hành chính nhà nước mở rộng sang lĩnh vực đối ngoại. Tuy nhiên, Bộ Ngoại giao, cơ quan chi phối chính sách ngoại giao và an ninh Nhật Bản và có nhiều ảnh hưởng hơn so với Bộ Quốc Phòng, thường không thể cạnh tranh trong nội bộ với Bộ Thương mại Quốc tế và Công nghiệp (MITI) hay Bộ Tài chính.[23] Do đó, sự phân bố quyền lực trong chính phủ phản ánh tính ưu thế của những vấn đề kinh tế so với vấn đề quốc phòng trong chính sách đối ngoại của Nhật. Trong khi Quốc hội Nhật (the Diet) chỉ đóng một vai trò nhỏ trong các vấn đề đối ngoại, thì Đảng Dân chủ Tự do (LDP) – đảng cầm quyền từ năm 1955 – là một trong những chủ thể quan trọng nhất của chính sách đối ngoại Nhật.[24]
Cơ quan hành pháp của Cộng hòa Liên bang Đức nhìn chung có nhiều quyền hành trong chính sách đối ngoại và quốc phòng hơn so với tại Mỹ.[25] Nhìn chung vai trò của Quốc hội Đức rất hạn chế, trừ trường hợp quy trình phê chuẩn các hiệp ước với Đông Âu và Liên Xô (chính sách Hướng Đông) năm 1972. Tuy nhiên, thế yếu này [của Quốc hội] không có nghĩa sẽ dẫn đến việc tăng cường quyền lực cho nhánh hành pháp như ở nước Pháp. Thay vào đó, các đảng phái chính trị lại ở thế thượng phong so với nhánh lập pháp và hành pháp. Hệ thống đảng phái của Đức nhỏ hơn và ít phân cực hơn so với Pháp một phần do chịu ảnh hưởng từ quá trình bầu cử khá đặc biệt của nước này.[26] Các đảng cầm quyền trong các chính phủ liên minh phải thường xuyên hợp tác với nhau trong việc đưa ra các quyết định quan trọng về chính sách đối ngoại. “Nền dân chủ đảng phái” thâm nhập vào hệ thống hành chính chính phủ tới một chừng mực mà sự chia rẽ nội bộ từ giữa những năm 1960 đến nay thay vì liên quan đến sự phân chia vai trò hành chính thường thấy, thì lại liên quan đến việc xác định các bộ trưởng là thành viên của đảng phái nào.[27]
Cấu trúc xã hội
Đối lập với tính tập trung hóa của hệ thống chính trị, xã hội Pháp thường được mô tả với đặc tính phân mảnh xét về hệ tư tưởng, tôn giáo và giai cấp.[28] Trong khi sự phân cực này đã giảm đi đáng kể trong vòng 10 năm trở lại đây (một phần là do phe cánh tả Pháp nắm quyền tổng thống),[29] nhưng sự yếu thế và hiện tượng chia rẽ này của các tổ chức xã hội Pháp vẫn rất nổi bật. (Ví dụ, hãy so sánh sự chia rẽ về mặt tư tưởng giữa một số lượng lớn các tổ chức công đoàn Pháp với sức mạnh hợp nhất giữa các công đoàn của Liên bang Đức [Deutscher Gewerkschaftsbund].) Đặc điểm chung này đã mở rộng tới lĩnh vực chính sách đối ngoại.
Dư luận quần chúng Pháp còn bị chia rẽ nhiều trong chính sách an ninh hơn bất kỳ quốc gia phương Tây nào khác. Sự chia rẽ này bộc lộ mạnh mẽ nhất qua đường lối của các đảng, phản ánh sự đối lập giữa cánh Hữu và cánh Tả. Ví dụ, đối với việc chi tiêu cho ngân sách quốc phòng, lượng người ủng hộ Đảng Xã hội Pháp (PSF) nhiều hơn 20% so với số người ủng hộ Đảng Gaullist (RPR); trong khi đó, khoảng cách này chỉ từ 10-15% giữa người đi theo Đảng Dân chủ Xã hội Đức (SPD) và Liên minh Dân chủ Cơ đốc (CDU/CSU).[30] Thêm vào đó, sự huy động lực lượng cho lập trường chống đối chính sách quốc phòng tại Pháp rất yếu ớt so với Đức. Mặc dù đa số dân chúng Pháp tích cực chống lại chính sách lực lượng nguyên tử độc lập vào những năm 1970, sự chống đối này chưa bao giờ biểu lộ rõ trong các phong trào hòa bình như trường hợp tại Mỹ, Tây Đức và Nhật.[31]
Nếu so sánh với Pháp, dường như Nhật Bản có một xã hội gần như đồng nhất mà trong đó việc đạt được đồng thuận xã hội được xếp hạng cao nhất trong thang giá trị văn hóa. Theo đó, Nhật là một trong những nền dân chủ công nghiệp có dư luận quần chúng đối với chính sách đối ngoại ổn định và nhất quán nhất.[32] Hơn thế nữa, xã hội Nhật, đặc biệt là cộng đồng doanh nghiệp, được tổ chức rất bài bản. Ví dụ, trong lĩnh vực chính sách an ninh, ngành công nghiệp quốc phòng có thể thực hiện vận động hành lang đối với các cơ quan nhà nước có quyền hành lớn nhằm đẩy mạnh lợi ích của những công ty này. Khía cạnh khác của vấn đề nằm ở chỗ, những phong trào hòa bình của người Nhật cũng rất có tổ chức, đặc biệt là trong suốt giai đoạn những năm 1950 và 1960, và cũng duy trì tốt mối quan hệ với các công đoàn và các đảng đối lập cánh tả.[33] Ví dụ, năm 1960, việc gia hạn Hiệp ước An ninh Chung với Mỹ đã dẫn đến khủng hoảng chính trị nghiêm trọng nhất tại Nhật Bản thời hậu chiến, vì các phong trào hòa bình, các đảng đối lập và công đoàn đã tiến hành một chiến dịch khổng lồ nhằm chống lại hiệp ước trên, chiến dịch này bao gồm những cuộc đình công lớn nhất trong lịch sử Nhật Bản.
Nhìn chung, xã hội Mỹ giống xã hội Pháp hơn là xã hội Nhật xét về mặt phân chia giai cấp và ý thức hệ. Và điều này tác động đến chính sách đối ngoại và an ninh. Theo Eugene Wittkopf và các tác giả khác đã chỉ ra, sự phân nhánh trong xã hội Mỹ, giữa “những nhà quốc tế quân sự” và “những nhà quốc tế hợp tác”, tương quan mạnh mẽ đến sự phân chia về ý thức hệ giữa phe bảo thủ và phe tự do, và ở một mức độ hạn chế hơn, là sự phân chia giữa các đảng phái; và sự phân nhánh này đã gia tăng từ những năm 1970.[34] Tuy nhiên, tại Mỹ, khả năng mà các thành phần xã hội có thể huy động sự ủng hộ cho các đòi hỏi của mình và khả năng tổ chức của họ dường như tốt hơn ở Pháp. Ví dụ, chúng ta có thể kể đến quyền lực to lớn của ngành công nghiệp quốc phòng Mỹ, cũng như tầm quan trọng của các nhóm lợi ích quần chúng đối kháng vận động hành lang cho việc kiểm soát vũ khí và giải trừ quân bị.[35]
Xã hội Đức dường như ít phân mảnh hơn xã hội Mỹ hay xã hội Pháp về mặt phân chia ý thức hệ và giai cấp. Thêm vào đó, quốc gia này có các tổ chức xã hội tương đối mạnh và mức độ tham gia của quần chúng trong các tổ chức này cũng rất tích cực. Ba tổ chức xã hội quan trọng và tập trung hóa nhất – doanh nghiệp, công đoàn và nhà thờ – không bao giờ ngần ngại lên tiếng về các vấn đề đối ngoại và an ninh, và họ thường đứng ở phía chủ hòa của cuộc tranh luận. Các phong trào hòa bình vào cả những năm 1950 và 1980 đã có thể vượt qua được sự chia rẽ nội bộ và tạo nên những cơ chế phối hợp mạnh mẽ.[36]
Các mạng lưới chính sách
Liên quan đến các mạng lưới chính sách, hệ thống của Mỹ dường như tiến gần tới dạng xã hội chi phối nhất. Việc xây dựng và tái xây dựng các liên minh giữa những tác nhân xã hội và giới tinh hoa tương đối ngang bằng nhau trong chính sách đối ngoại và an ninh. Tính mở và tính công khai của hệ thống chính trị cung cấp cho xã hội một cơ hội tương đối dễ dàng để tiếp cận với quá trình ra quyết định. Theo đó, các cấu trúc theo chủ nghĩa nghiệp đoàn, như là tổ hợp công nghiệp – quân sự nhằm liên kết giữa doanh nghiệp, quân sự, và các lợi ích chính trị, chỉ có tác động hạn chế đến những quyết định chính sách đối ngoại ngoại trừ quy trình cung ứng vũ khí và đòi hỏi phải duy trì một mức độ chi tiêu quốc phòng nhất định.[37]
Trái lại, mạng lưới chính sách tại Pháp dường như hoàn toàn bị chi phối bởi nhân tố nhà nước, và trên tất cả là quyền lực của tổng thống, đặc biệt khi liên quan đến chính sách đối ngoại và quốc phòng. Ngay cả khi Tổng thống của đảng Xã hội Pháp Mitterrand bị bắt buộc “chung sống” với chính phủ của Đảng Bảo thủ từ năm 1986 đến năm 1988, ông vẫn tiếp tục nắm quyền kiểm soát quá trình hoạch định chính sách đối ngoại.[38] Việc chi phối của nhà nước trong mạng lưới chính sách được củng cố hơn nữa bởi hiện tượng nổi tiếng “đồng thuận về quốc phòng” giữa giới tinh hoa Pháp và tất cả các đảng chính trị nhằm ủng hộ một nước Pháp độc lập trong chính trị thế giới và để ủng hộ chính sách lực lượng răn đe hạt nhân (force de dissuasion). Kết quả là, quy trình xây dựng chính sách đối ngoại Pháp được mô tả như là một “chế độ quân chủ hạt nhân.”[39]
Khác với trường hợp của Pháp và Mỹ, Đức và Nhật giống nhau về mô hình nghiệp đoàn. Ở Cộng hòa Liên bang Đức hệ thống đảng phái không chỉ thâm nhập vào các thể chế nhà nước, mà nó còn hình thành nên một sự liên kết quan trọng giữa xã hội và hệ thống chính trị. Hai đảng lớn – Liên minh Dân chủ Cơ đốc (CDU) và Đảng Dân chủ Xã hội (SPD) – về bản chất là các tổ chức mở tích hợp nhiều nhu cầu xã hội khác nhau. Đôi khi sự mâu thuẫn trong nội bộ đảng còn lớn hơn sự chia rẽ giữa các đảng với nhau, như trường hợp của CDU và chính sách Hướng Đông trong suốt những năm 1970 và SPD với chính sách răn đe trong suốt những năm 1980. Thêm vào đó, những sắp đặt về mặt thể chế cũng như văn hóa chính trị đề cao việc xây dựng sự đồng thuận và quá trình điều hòa những lợi ích khác nhau của các thành viên trong xã hội (intertssenausgleich) trên cơ sở đạt được lợi ích tương hỗ. Ta có thể nhìn thấy hai hiện tượng tương đồng nhau: trong những vấn đề đối nội chính phủ Đức đề cao sự cộng tác với các nhân tố xã hội, trong những vấn đề đối ngoại thì chủ thể cộng tác tương ứng chính là các quốc gia láng giềng.[40]
Việc xây dựng sự đồng thuận có tầm quan trọng tương tự, hoặc có thể còn hơn như vậy tại Nhật. Nhu cầu mang tất cả những chủ thể liên quan vào quá trình ra quyết định và tìm kiếm sự thỏa hiệp giữa những quan điểm khác nhau thường được cho là nguyên nhân chính khiến chính sách đối ngoại Nhật có những động thái rất chậm rãi và thận trọng (low-key).[41] Tuy nhiên, trong chính sách an ninh, sẽ không hợp lý nếu mô tả mạng lưới chính sách của Nhật như là mô hình “chủ nghĩa nghiệp đoàn mà không có lực lượng lao động (corporatism without labor), nghĩa là sự liên kết chặt chẽ giữa hệ thống cơ quan nhà nước, đảng LDP, và các doanh nghiệp lớn.[42] Tổ hợp công nghiệp – quân sự, bao gồm cơ quan Quốc phòng và ngành công nghiệp vũ khí, trong khi ngày càng gia tăng vai trò trong suốt giai đoạn xây dựng lực lượng quốc phòng những năm 1980,[43] chưa khi nào chi phối chính sách an ninh của Nhật. Di sản của Thế chiến thứ Hai đã ngăn cản chủ nghĩa quân phiệt mới đang lên của Nhật Bản, trường hợp này còn hơn cả Đức. Tất cả giới tinh hoa hữu quan, các phe đối lập, và xã hội đều nhất trí cao độ để đảm bảo rằng chính sách an ninh của Nhật trước hết chỉ là một vấn đề của chính sách kinh tế đối ngoại. Kết quả là, chính sách quân sự dường như là một lĩnh vực vấn đề trong chính trị Nhật mà không loại trừ một cách có hệ thống sự tham gia của người lao động và phe cánh tả khỏi quá trình hoạch định chính sách, ít nhất là từ cuộc khủng hoảng về sự gia hạn hiệp ước an ninh Nhật – Mỹ năm 1960.
Bảng 1 tóm tắt những điểm giống và khác nhau trong cấu trúc nội địa của bốn nền dân chủ tự do đã phân tích ở trên.
Bảng 1: Cấu trúc nội địa
| Hoa Kỳ | Tây Đức | Nhật Bản | Pháp | |
| Hệ thống chính trị | Phi tập trung hóa | Mức độ tập trung trung bình | Mức độ tập trung trung bình | Tập trung hóa cao |
| Xã hội | Không đồng nhất, tổ chức yếu | Không đồng nhất, tổ chức mạnh | Đồng nhất, tổ chức mạnh | Không đồng nhất, tổ chức yếu |
| Mạng lưới chính sách | Xã hội chi phối | Dân chủ, nghiệp đoàn | Gần như theo loại hình nghiệp đoàn | Nhà nước chi phối |
Mối đe dọa dần suy yếu: Phản ứng của dư luận đối với chính sách đối ngoại của Liên Xô, 1980-90
Tác động của công chúng lên chính sách đối ngoại đối với Liên Xô trong những năm 1980
Hai mặt của tính mở: Trường hợp Hoa Kỳ
Điểm yếu của “Nền quân chủ hạt nhân”: Trường hợp nước Pháp
Từ mô hình từ trên xuống đến mô hình từ dưới lên: Cộng hòa Liên bang Đức
Các nhà lãnh đạo bảo thủ và dư luận: Trường hợp Nhật Bản
Copy từ: Nghiên Cứu Quốc Tế
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét